公眾參與編制文化遺產保護規劃

近年來，文化遺產保護已成為全球城市公共政策的重要組成部分。在世界范圍內，隨著信息技術的快速發展，人們越來越意識到他們有能力影響與生活質量相關的公共政策的制定和實施。這一趨勢在我國文化遺產保護領域也十分明顯。從討論大同古城的恢復風格，到北京智珠寺的保護和利用，到關注日本明治工業遺產的世界遺產申請，到社交媒體曝光城市文物和歷史建筑的不當拆遷和建設，文化遺產保護已成為公眾關注的熱點。文化遺產保護規劃的編制過程作為文化遺產保護領域公共政策制定的關鍵環節之一，受到了廣泛關注。

公眾參與由來已久

城鄉規劃作為一項重要的公共政策，歷史悠久地引入了公眾參與的思想。早在《1947年城鄉規劃法》中，公眾就有權發表意見。自20世紀60年代以來，公眾參與已成為西方城市規劃的重要組成部分。1969年，斯凱芬頓報告提出了一套方法，以確保公眾在制定初期參與規劃，但此時公眾參與更強調公眾咨詢，而不是公眾積極參與決策。20世紀90年代，英國規劃師塞杰和英尼斯提出的溝通規劃理論和溝通行動理論進一步強調，應將所有受環境變化影響的群體納入規劃溝通范圍，以提高規劃的有效性。

具體來說，文化遺產的保護最初是為了妥善保護人類共享的價值和具有突出歷史、文化和科學價值的東西，并將其傳遞給后代。隨著全球化進程和文化遺產概念的發展，文化遺產保護也開始關注當地居民的情感和家園共享價值，努力在城市化進程和房地產開發浪潮中保留各地獨特的景觀和文化。

2005年聯合國教科文組織通過的《關于城市歷史景觀的建議》的核心是在城市人口激增和城市大規模建設的背景下，保持人類環境質量，將城市遺產保護目標與社會經濟發展目標相結合。由于認識到當地本身包含不同群體的豐富價值，提出城市歷史景觀保護需要應用一系列適應當地環境的手段，讓利益相關者參與，賦予他們權力，使歷史城市不同層次的重要價值、歷史、傳統、價值觀、需求和向往。1979年，澳大利亞國際遺址委員會通過的地方文化重要性保護憲法強調了地方和文化意義在理解和保護文化遺產中的核心。它將對文化遺產的理解標準還給了地方，這對理解和保一個地方或社區的審美、歷史、科學和社會價值具有重要意義，成為文化遺產保護的深層出發點。

公眾參與存在被動化、形式化的問題

《城鄉規劃法》明確規定：城鄉規劃提交審批前，組織機關應當依法公布城鄉規劃草案，并通過論證、聽證或者其他方式征求專家和公眾的意見。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》也明確規定：保護規劃的組織編制機關在提交審批前，應當廣泛征求有關部門、專家和公眾的意見；必要時，可以進行聽證。”

然而，盡管公眾對文化遺產保護的熱情越來越高，但由于缺乏跨越專業障礙的橋梁，傳統上通過宣傳、意見收集、聽證等方式進行的公眾參與往往不理想，呈現被動、形式化等問題。

此外，城市文化遺產保護不是靜態、消極保護，往往與社區居民生活條件、城市形象和功能密切相關，多年來文化遺產保護債務，導致當前文化遺產保護需要大量資本投資，土地資源緊張，往往使遺產保護和舊城重建矛盾。文化遺產保護規劃的編制過程涉及到許多利益相關者、不同的價值觀和需求。目前還沒有明確規定如何定義不同層次保護規劃在編制過程中涉及的公眾范圍。這使得規劃機構在追求政策效率優先時，往往會有選擇地縮小公眾參與的范圍。弱勢群體的需求往往被過度放大，導致其他利益相關者的合理需求被忽視。規劃在公眾認可和可執行性方面往往面臨巨大挑戰。因此，與居民密切相關的保護計劃應特別注意加強公眾參與，引入價值認知、全過程咨詢會議、不同利益相關者的調解會議等公眾參與方法，使計劃得到更多利益相關者的認可，更容易實施。

讓公眾真正參與遺產保護

因此，在編制文化遺產保護規劃的過程中，要科學合理地界定利益相關者的具體構成。例如，在福建晉江五店市保護改造項目中，清華同衡規劃團隊在項目開始時，通過文化遺產價值宣傳和規劃方案討論，將居民和宗教團隊納入參與的公眾范疇，改變了居民和宗教團隊對文化遺產保護的片面理解為祠堂和祖籍保護的理念，同時，它還在評估遺產價值和識別保護因素方面發揮了重要作用，提高了規劃方案和項目的可實施性。

在參與形式方面，隨著信息技術的快速發展，特別是移動互聯網技術，公眾參與的程度、頻率和水平得到了強有力的技術支持。例如，在云南獨克宗古城火災后重建規劃中，規劃師利用微信公共平臺的背景開發，建立了微信服務平臺。當地社區積極參與和支持微信平臺上的災前照片和檔案收集活動。上傳照片和信息的分析也為規劃團隊從當地角度理解文化內涵和意義帶來了新的機遇。

與此同時，近年來，在公眾參與的主體中，越來越多的高等教育規劃和建筑專業人士可以克服專業障礙，將參與意愿轉化為積極的參與行動。例如，由福州文化保護志愿者組織的福州老建筑團隊負責人本是規劃專業的醫生。

規劃師還應加快從傳統技術專家向具有專業能力的協調角色的轉變。以北京大柵欄楊梅竹斜街為試點的大柵欄更新計劃就是這一轉型的典范。圍欄更新計劃是在反思前門街道改造的基礎上，于2010年正式啟動的基于微循環改造的舊城有機更新計劃。在工作模式方面，大柵欄更新計劃建立了大柵欄跨境中心，作為政府與市場對接、規劃師、建筑師、藝術家等合作的開放平臺。在規劃過程中，規劃師并沒有在研究后繪制一些規劃藍圖，而是共同研究了居民的撤退和轉移政策，使楊梅竹斜街的保護在公眾的深入參與下實現了文化遺產保護和街區激活的目標。